Kronologi | 1 April 2015 14:21 WIB

Dinamika Pola Relasi Legislatif dan Eksekutif di Tingkat Daerah


Konflik yang terjadi antara Gubernur Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Basuki Tjahaja Purnama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi DKI Jakarta tidak lepas dari pola hubungan antara lembaga Eksekutif dan Legislatif di tingkat daerah. Status kedua lembaga yang memiliki kedudukan relatif sama dalam sistem pemerintahan, bahkan keduanya dapat disebut sebagai institusi yang sama-sama menjalankan pemerintahan di daerah, rawan memunculkan beragam konflik kepentingan. Salah satunya adalah seputar pembahasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah seperti yang terjadi pada APBD DKI Jakarta tahun 2015.


Peristiwa ketegangan antara lembaga Eksekutif dengan Legislatif di tingkat daerah bisa jadi belum banyak muncul ke permukaan. Namun, potensi ketegangan antara kedua institusi tersebut ada sebab berakar dari pola hubungan keduanya yang tertuang dalam Undang-Undang. Dinamika hubungan antara Eksekutif dengan Legislatif di tingkat pemerintahan daerah tidak lepas dari perubahan perundang-undangan yang mengatur relasi politik kedua lembaga tersebut.

Hubungan kedua institusi ini mulai tertuang dalam UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. UU ini relatif bertahan lama sepanjang 25 tahun sampai kemudian pada era Reformasi lahirlah UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Itulah UU pertama yang mereformasi pola hubungan Eksekutif-Legislatif di daerah. Akan tetapi, aturan itu tidak bertahan lama. Hanya berselang lima tahun, lahirlah UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang merupakan revisi dari peraturan sebelumnya.

Era Orde Baru
Dalam era Orde Baru, fungsi kelembagaan Legislatif cenderung diposisikan sebagai lembaga stempel. Lembaga yang hanya menjadi pengikut arah kebijakan pemda yang  dirumuskan oleh kepala daerah bersama jajaran Eksekutif-nya. Pada posisi seperti Legislatif tidak memiliki kedudukan dan fungsi yang jelas. DPRD tidak ubahnya sebagai pelengkap dari ketentuan dan prasyarat demokrasi, yakni keseimbangan antara tiga lembaga negara bersama Eksekutif dan Yudikatif. Legislatif yang semestinya menjadi lembaga pengawas cenderung lumpuh.

Hal yang sama juga terjadi pada pola hubungan Legislatif dan Eksekutif. Di atas kertas, kedua lembaga itu semestinya menjadi mitra. Namun, dalam praktiknya dominasi Eksekutif, dalam hal ini kepala daerah, justru lebih besar. Kepala daerah pada era Orde Baru lebih mengesankan sebagai sosok “tak terjamah”, elitis, dan cenderung menjadi domain para purnawirawan militer. Pola penempatan dan pemilihan kepala daerah cenderung menjadi hak milik Presiden sebagai penguasa absolut dalam panggung politik Orde Baru.

Akibatnya, kepala daerah yang demikian menjadi penguasa tunggal dan kepanjangan tangan dari kekuasaan presiden yang tiran. Dalam praktik kekuasaan Orde Baru, kepala daerah tak ubahnya sebagai stabilisator politik di daerah. Bahkan, kepala daerah cenderung mengkooptasi lembaga Legislatif. Pola relasi serupa terjadi antara Presiden dengan DPR pada era Orde Baru. Hal itu seolah dilegalisasi oleh  UU Nomor 5 Tahun 1974. Dalam UU tersebut disebutkan bahwa kepala daerah  mempunyai dua fungsi, yaitu sebagai kepala wilayah yang merupakan kepanjangan tangan dari pemerintah pusat dan sebagai pemimpin daerah.

Kepala daerah juga merangkap sebagai pembina politik di wilayahnya. Dalam kaitan dengan kehidupan partai politik, kepala daerah menjadi pembina politik tingkat daerah dari Golongan Karya, sebuah institusi yang menurut logika Orde Baru bukan termasuk partai politik. Bunyi UU Nomor 5 Tahun 1974 juga menyebutkan bahwa DPRD adalah bagian dari pemda. Hal ini menjadikan DPRD sebagai “subordinasi” dari pemda. Semua sarana, prasarana, dan ketentuan birokrasi di DPRD tidak lepas dari kendali kepala daerah. Akibatnya DPRD tidak mampu memperjuangkan aspirasi dan kepentingan masyarakat. Fungsi sebagai lembaga agregasi politik menjadi lumpuh.

Era Reformasi
Setahun setelah Reformasi bergulir, pola hubungan di tingkat pemda, khususnya antara Eksekutif dengan Legislatif, mengalami perubahan. UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah disahkan untuk menggantikan UU Nomor 5 Tahun 1974.  Dalam UU Nomor 22 Tahun 1999, DPRD akhirnya dipisahkan dengan Eksekutif atau pemda dengan kedudukan jelas dan tegas sebagai lembaga Legislatif daerah.

Hal itu berdampak pada perubahan pola hubungan yang semula subordinasi menjadi komunikatif dan demokratis. DPRD sebagai wakil rakyat memiliki hak untuk memilih kepala daerah yang akan menjalankan berbagai kebijakan yang telah digariskan oleh DPRD.  Kepala daerah harus mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugas pemerintahan dan pembangunan kepada DPRD, dan selanjutnya DPRD bertanggung jawab kepada konstituennya. Wajah demokrasi relatif lebih tumbuh pada era Reformasi dibandingkan jalannya pola hubungan pada era Orde Baru.

Fungsi Legislatif pun semakin diperkuat dengan kewenangan kontrol terhadap Eksekutif. Selain itu, Legislatif bersama Eksekutif memiliki kewenangan membuat APBD yang selanjutnya dijalankan oleh kepala daerah dan perangkatnya. DPRD juga memiliki kewenangan untuk mengajukan usulan pemberhentian kepala daerah terpilih kepada Presiden.

Jadi, jika kita sederhanakan, pola hubungan di tingkat daerah pada era Orde Baru cenderung Eksekutif heavy, sedangkan pola hubungan pada era Reformasi cenderung Legislatif heavy. Kekuasaan Legislatif dalam era Reformasi cenderung menguat, sementara Eksekutif cenderung “diperlemah”, atau setidaknya dikurangi kewenangannya yang berlebih pada era Orde Baru.

Kekuatan Legislatif itu di antaranya terkait pertanggungjawaban kepala daerah. Kepala daerah harus bertanggung jawab ke Legialtif karena kepala daerah dipilih oleh DPRD. Padahal, sebelumnya kepala daerah bertanggung jawab langsung kepada Presiden.  Pertanggungjawaban kepala daerah dapat ditolak jika terdapat perbedaan yang nyata antara rencana dengan realisasi APBD.

Reformasi Jilid Dua
Kuatnya legislatif heavy meresahkan banyak pihak. Maka, tidak sampai genap lima tahun diberlakukannya UU Nomor 22 Tahun 1999, lahirlah UU Nomor 32 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai revisi. Semangat dari UU yang baru itu cenderung menguatkan sentralisasi dan oligarki pemerintahan di tingkat lokal. Pengaturan terkait pertanggungjawaban kepala daerah dilakukan secara hierarki sehingga menempatkan pemerintahan di tingkat yang lebih atas dapat mengendalikan dan mengawasi jalannnya pemerintahan di tingkat bawah. Inilah reformasi jilid kedua dari pola hubungan Eksekutif dan Legislatif di daerah.

Sementara itu, DPRD tidak lagi  memiliki kewenangan untuk menjatuhkan kepala daerah jika terjadi penyimpangan. Hal yang sama juga terkait fungsi legislasi yang harus diputuskan bersama dengan kepala daerah yang seharusnya menjadi kewenangan DPRD sebagai pemegang kekuasaan Legislatif. Dengan demikian, posisi kepala daerah menjadi lebih kuat dibandingkan dengan lembaga Legislatif.

Penguatan itu terutama terkait dengan sistem pemilihan langsung kepala daerah yang mengamputasi kewenangan DPRD sebelumnya. Jika dipahami, UU Nomor 32 Tahun 2004 cenderung mengembalikan lagi kekuasaan Eksekutif seperti era Orde Baru dengan “rasa” yang lain. Jika pada era Orde Baru Legislatif cenderung subordinasi terhadap Eksekutif, pada era pasca-tahun 2004 pola hubungannya setara. Eksekutif berwenang di wilayah pelaksana kebijakan, sementara Legislatif di wilayah pengontrol kebijakan.

Tidak heran jika kemudian muncul kasus konflik antara Eksekutif dengan Legislatif seperti di DKI Jakarta. Gubernur Basuki Tjahaja Purnama dengan DPRD cenderung via a vis atau berhadapan muka karena keduanya merasa memiliki kekuasaan yang relatif seimbang. Jika dilihat dari sisi elektoral, keduanya mengklaim dipilih secara langsung. Eksekutif dipilih melalui pilkada langsung. Sementara sistem pemilu yang proporsional terbuka dengan suara terbanyak menjadi basis politik bagi anggota DPRD bahwa mereka juga dipilih secara langsung.

Pergantian UU Nomor 22 Tahun 1999 menjadi UU Nomor 32 Tahun 2004 membawa perubahan pola hubungan Legislatif dan Eksekutif yang berdampak pada pergeseran pola kekuasaaan di antara kedua institusi tersebut. Dalam UU Nomor 22 Tahun 1999 daerah mempunyai kebebasan dalam menjalankan hak otonominya  karena pertanggungjawaban kepala daerah bukan lagi kepada DPRD, tetapi kepada pemerintah yang lebih tinggi (tingkat provinsi atau pusat). Artinya, pemerintah pada level yang lebih rendah tidak bisa mengabaikan pemerintah di level yang lebih tinggi karena sistem hierarki dihidupkan kembali. Dengan demikian, DPRD kehilangan fungsinya sebagai lembaga Legislatif di daerah dengan dihidupkan kembali dominasi lembaga Eksekutif.

UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah lebih meletakan dasar hubungan yang demokratis antara lembaga Legislatif dengan Eksekutif di tingkat kabupaten/kota. Legislatif berkedudukan cukup kuat dengan kewenangannya menjalankan fungsi legislatif, yakni menetapkan peraturan daerah serta bisa menerima atau menolak pertanggungjawaban dari lembaga Eksekutif. Bahkan, Legislatif bisa menjatuhkan mosi tidak percaya kepada kepala daerah jika dinyatakan melanggar perda yang ditetapkan.

Sementara UU Nomor 32 Tahun 2004 cenderung mengurangi kekuatan Legislatif. Apalagi UU itu menyebutkan bahwa DPRD sebagai unsur pemda bersama-sama dengan kepala daerah menetapkan perda, termaksud APBD. DPRD tidak bisa bertindak mandiri menjalankan fungsi legislatif, karena harus mendapatkan persetujuan dari kepala daerah, termasuk di antaranya dalam menetapkan perda. UU ini cenderung sedikit mengembalikan eksekutif heavy pada era sebelumnya.
 
 
Perbandingan UU Nomor 22 Tahun 1999 dengan UU Nomor 32 Tahun 2004
No. Uraian UU Nomor 22 Tahun 1999 UU Nomor 32 Tahun 2004
1. Posisi Eksekutif Kurang kuat Lebih kuat (executive heavy)
2. Posisi Legislatif Cukup kuat dan strategis
(legislative heavy)
Kurang kuat
3. Hubungan Legislatif-Eksekutif Kemitraan, Legislatif punya bargaining position Legislatif berfungsi melegitimasi
4. Sistem pemerintahan daerah Pemda lebih otonom Pemda lebih bergantung pada pemerintah pusat
5. Pemberhentian kepala daerah sebelum habis masa jabatan DPRD usul kepada presiden untuk diberhentikan DPRD mengusulkan untuk diproses hukum

Sumber: UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004
                tentang Pemerintahan Daerah
 
 

  • Artikel Terkait
blog comments powered by Disqus